Kiezen aanbestedingsprocedure

Nieuw kantoormeubilair kopen, experts inhuren of een nieuwe brug laten bouwen: er zijn verschillende procedures om een opdracht in de markt te zetten. Hoe kiest u een passende procedure?

De Aanbestedingswet 2012 verplicht u als aanbestedende dienst bij het aanbesteden van een opdracht op objectieve gronden te kiezen welk type aanbestedingsprocedure u toepast en welke ondernemers u tot de procedure toelaat. Op verzoek van een ondernemer moet u uw keuze schriftelijk kunnen motiveren. De keuze hangt echter niet alleen af van de regelgeving, maar ook van het beschikbare budget en de inkoopbehoefte van uw organisatie. Wat wilt u inkopen? Gaat het om een eenmalige opdracht of om een regelmatig terugkerende opdracht? En hoe zit het met duurzaamheid en innovatie? Bij de voorbereiding van de opdracht moet u over deze onderwerpen nadenken. Iedere procedure heeft voor- en nadelen. 

U kiest de meest effectieve procedure die met de minste kosten voorziet in de inkoopbehoefte van uw organisatie. De regels bepalen wat mag, vervolgens bepaalt u zelf de meest efficiënte procedure.

Hierbij houdt u rekening met: 

Aanbestedingsregels en interne inkooprichtlijnen
Aard van de opdracht
Opdrachtvorm (type opdracht)
Bijzondere omstandigheden 
Omvang van de opdracht
Mate van gedetailleerdheid
Type opdrachtgever
Administratieve lasten
Marktsituatie
Gunningscriterium
Beleidsdoelen
Concurrentie
Doorlooptijd procedure
Belang van het product  

Aanbestedingsregels en interne inkooprichtlijnen

Voor overheidsopdrachten gelden Europese en nationale aanbestedingsregels. De Europese richtlijnen voor het plaatsen van overheidsopdrachten zijn omgezet in nationale regelgeving. Denk hier aan de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsreglement Werken 2016 (ARW 2016). Daarnaast is de Gids Proportionaliteit een verplicht te volgen richtsnoer.

Veel aanbestedende diensten hebben bovendien eigen inkooprichtlijnen opgesteld. De aanbestedingsregels en interne inkooprichtlijnen bepalen de juridische randvoorwaarden voor het plaatsen van opdrachten. 

Meer informatie: Aanbestedingsregels

Aard van de opdracht

Wat wilt u inkopen, een werk, een levering of een dienst of een gemengde opdracht? Voor werken gelden andere drempels, waarboven aanbesteed moet worden, dan voor leveringen en diensten. Bij diensten wordt onderscheid gemaakt tussen 'sociale en andere specifieke diensten' en reguliere diensten. Bij reguliere diensten, die u raamt boven de aanbestedingsdrempel moet u een volledige Europese procedure volgen. Voor sociale en andere specifieke diensten boven de 750.000 euro geldt een vereenvoudigde procedure (het zijn diensten waarvan wordt vermoed dat ondernemingen uit andere EU-lidstaten geen belang hebben bij een Europese aankondiging van uw opdracht, bijvoorbeeld bepaalde diensten op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg.

De specifieke voorschriften die gelden voor een procedure ten aanzien van sociale en andere specifieke diensten vindt u in de artikelen 2.38 en 2.39 van de Aanbestedingswet 2012.

Meer informatie: Sociale en andere specifieke diensten 
Richtlijn: Bijlage XIV Diensten als bedoeld in artikel 74 richtlijn 2014/24/EU

Opdrachtvorm (type opdracht)

Het type opdracht is van belang bij de keuze van de procedure. Gaat het bijvoorbeeld om een gemengde opdracht, een regelmatig terugkerende opdracht of een innovatiegerichte opdracht?

Regelmatig terugkerende opdrachten

Sommige goederen en diensten koopt u met enige regelmaat in. Van tevoren kunt u dan niet altijd bepalen hoe vaak en wanneer ze nodig zijn. Het gaat om series van soortgelijke opdrachten met een zeer korte duur en met vaak een beperkt financieel belang, zoals incidentele cateringdiensten. U neemt de waarde van de over het afgelopen jaar (of het komende jaar) verstrekte opdrachten om te bepalen of die boven de drempelwaarde uitkomt. Wordt de drempel overschreden, dan moet u de afzonderlijke opdrachten Europees aanbesteden. Wellicht is een raamovereenkomst in dat geval aan te bevelen.

Gemengde opdrachten

Uit welke componenten bestaat uw opdracht? Denk bijvoorbeeld aan een opdracht die bestaat uit zowel diensten en leveringen, of uit werken en leveringen, of uit reguliere diensten en sociale en andere specifieke diensten. Om te bepalen of de Europese aanbestedingsdrempel wordt overschreden, telt u de totale waarde van de verschillende componenten bij elkaar op. De component met de hoogste waarde bepaalt welk aanbestedingsregime van toepassing is. Dit is alleen anders indien een werk onderdeel uitmaakt van de opdracht. In dat geval bepaalt het hoofdvoorwerp van de opdracht welke aanbestedingsdrempel van toepassing is. Het hoofdvoorwerp van de opdracht dient u vast te stellen op basis van de essentiële verplichtingen die primeren en als zodanig kenmerkend zijn voor de betrokken opdracht, en niet op basis van die welke slechts bijkomstig of aanvullend zijn en uit het voorwerp zelf van de overeenkomst voortvloeien. De waarde van de verschillende betrokken prestaties is dus niet bepalend, maar wel een criterium dat ook voor deze vaststelling in aanmerking moet worden genomen.  

Vertrouwelijke opdrachten 

Wilt u het bestek niet openbaar maken, bijvoorbeeld omdat het gaat om een beveiligingsopdracht, dan kiest u voor een niet-openbare procedure. Daarin wordt het bestek aan maar enkele aanbieders bekendgemaakt. U kunt hen eventueel een geheimhoudingsplicht opleggen.

De Aanbestedingswet 2012 is overigens niet van toepassing op een overheidsopdracht die volgens de wet geheim is. Dit geldt ook voor opdrachten waarbij volgens de wet bij de uitvoering bijzondere veiligheidsmaatregelen genomen moeten worden of waarbij de belangen van de Staat in het geding zijn.

Innovatiegerichte opdrachten

Als aanbestedende dienst kunt u met uw inkoopkracht de ontwikkeling van innovatieve producten, processen en diensten stimuleren. Dat kunt u doen door leveranciers uit te dagen: u vraagt om een vernieuwende oplossing voor een maatschappelijk probleem, bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit of milieu en duurzaamheid.
Met functioneel specificeren kunt u innovatie in de markt uitlokken. U geeft geen (technische) specificaties aan, maar prestatie-eisen. Ook met het toestaan van varianten op uw bestek geeft u inschrijvers de ruimte om met innovatieve ideeën te komen.
Bij de voorbereiding van de opdracht, kan een marktverkenning, marktconsultatie of een eigen initiatiefvoorstel helpen een innovatieve oplossing te vinden voor uw inkoopvraag of maatschappelijk probleem.

Als sprake is van complexe opdrachten, die u vooraf niet goed kunt specificeren, kunt u kiezen voor een concurrentiegerichte dialoog of een mededingingsprocedure met onderhandeling.

Daarnaast kent de Aanbestedingswet 2012 de procedure van het innovatiepartnerschap. Deze procedure kunt u gebruiken voor de aanschaf van producten, werken en diensten die nog niet op de markt beschikbaar zijn of in ieder geval niet met het door u gewenste prestatie niveau.

Meer informatie:
Concurrentiegerichte dialoog
Mededingingsprocedure met onderhandeling
Innovatiepartnerschap
Dossier: Innovatiegericht inkopen

Bijzondere specifieke omstandigheden

In de praktijk proberen aanbestedende diensten nogal eens onder de Europese aanbestedingsregels uit te komen. De oorzaak ligt soms, maar gelukkig steeds minder, in een slechte voorbereiding van de opdracht en onbekendheid met de bestaande regelgeving. Een professionele inkooporganisatie is bekend met de uitzonderingsprocedures binnen de bestaande regelgeving en begint tijdig aan de voorbereiding van de opdracht.

In specifieke omstandigheden kunt u een bepaalde procedure toepassen zoals de concurrentiegerichte dialoog, de mededingingssprocedure met onderhandeling en het innovatiepartnerschap. Het gaat niet om het ontduiken van de regelgeving, maar om het toepassen van specifieke regels voor specifieke gevallen. Bij dwingende spoed hoeft u een opdracht bijvoorbeeld onder bepaalde omstandigheden niet vooraf bekend te maken. Uit oogpunt van doelmatigheid is het overigens niet altijd verstandig om voor een uitzonderingsprocedure te kiezen omdat dit ten koste kan gaan van prijs en kwaliteit. 

Meer informatie: Europese specifieke procedures

Omvang van de opdracht  

De waarde van de opdracht bepaalt in principe of u een opdracht Europees moet aanbesteden. Als de waarde onder de Europese aanbestedingsdrempel blijft, dan kunt u (niet-)openbaar nationaal aanbesteden of enkelvoudig dan wel meervoudig onderhands aanbesteden. Dat geldt ook voor de aanbesteding van sociale en andere specifieke diensten onder de 750.000 euro. U dient uw keuze van procedure op verzoek van een ondernemer kunnen motiveren. De Gids Proportionaliteit biedt handvatten bij het kiezen van een passende procedure en het formuleren van een eigen inkoopbeleid.

De algemene beginselen van het aanbestedingsrecht (gelijkheids-, transparantie-, proportionaliteit- en non-discriminatiebeginsel) zijn in meer of mindere mate van toepassing op opdrachten onder de drempel en sociale en andere specifieke diensten onder de 750.000 euro.

De inkooprichtlijnen van uw eigen organisatie bepalen bij welke bedragen het opvragen van één offerte volstaat, meerdere offertes moeten worden opgevraagd of de opdracht toch vooraf moet worden aangekondigd. 

Als u een onderhandse procedure toepast, is een grondige kennis van de markt een vereiste. Als u bijvoorbeeld bij drie dure aanbieders een offerte opvraagt, leidt dat vaak niet tot een gunstige prijs.

Mate van gedetailleerdheid

Hoe meer markt en productkennis u hebt en hoe beter u de opdracht kunt beschrijven, hoe eenvoudiger de keuze is voor de juiste procedure.

Bij complexe opdrachten is het soms lastig de opdracht goed te specificeren. Mogelijk kunt u de opdracht functioneel specificeren. In specifieke gevallen kan een concurrentiegerichte dialoog of een mededingingsprocedure met onderhandeling worden toegepast. Dit kan (onder meer) als de aard en omvang van de opdracht onduidelijk is of als de prijs niet goed kan vaststellen. Dit speelt bijvoorbeeld als door geologische omstandigheden de omvang van een werk onzeker is. Het is dan niet mogelijk om de opdracht vooraf goed te beschrijven en de waarde van de opdracht te bepalen.

Type opdrachtgever

Wat voor soort opdrachtgever bent u, behoort uw organisatie tot de centrale overheid (het Rijk) of de decentrale overheid (gemeenten, provinciën, waterschappen en publiekrechtelijke instellingen)? Voor de centrale en voor decentrale overheden gelden verschillende Europese aanbestedingsdrempels.

Bij de aanbestedingen boven de drempel is deel 2 van de Aanbestedingswet 2012 van toepassing en gelden de daarin beschreven procedures. De wet geeft ook regels voor nationale procedures met voorafgaande aankondiging en meervoudig onderhandse procedures en uitgangspunten die voor alle procedures gelden (deel 1). Bij aanbestedingen onder de drempel bepalen uw eigen inkooprichtlijnen of het ARW 2016 (in het geval van werken) de te kiezen procedure. U dient in deze richtlijnen rekening te houden met hetgeen over de keuze bepaald is in de Gids Proportionaliteit. 

Meer informatie:
Aanbestedingsplicht  
Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging
Versnelde procedure

Dossiers:
Europese drempelwaarden 2017-2018
ARW 2016 

Administratieve lasten

Iedere aanbestedingsprocedure brengt in meer of mindere mate administratieve lasten met zich mee. Het is verstandig hier bij de voorbereiding van uw opdracht rekening mee te houden. U moet de opdracht formuleren, geschiktheids- en gunningscriteria opstellen (en mogelijk selectiecriteria in het geval van een niet-openbare procedure) en de inschrijvingen beoordelen. Aanbieders moeten offertes opstellen en bewijsstukken aanleveren. Al deze inspanningen moeten in verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht (proportionaliteit).

De keuze voor de procedure hangt af van zowel de aard van de opdracht als de marktsituatie. Gaat u een bulkartikel aanbesteden, dan is een openbare procedure waarbij gegund wordt op de laagste prijs, wellicht een goede keuze. Maar bij ingewikkelde opdrachten, zoals een lastig te specificeren ICT-opdracht, moeten inschrijvers veel werk verzetten. Om de administratieve last te beperken kunt u in deze situatie beter voor een niet-openbare procedure kiezen. Bij een niet-openbare procedure vraagt u alleen de meest geschikte kandidaten (bij een Europese procedure minimaal vijf) een inschrijving te doen.

Marktsituatie

Hoe ziet de markt eruit? Hoeveel aanbieders zijn er? Bij een kwalitatief gelijkwaardige markt met veel aanbieders kunt u (soms) kiezen voor een openbare procedure met laagste prijs. Ten aanzien van veel opdrachten kan een marktpartij zich echter onderscheiden op kwaliteit. Verschilt het aanbod in kwaliteit, dan ligt een (niet-)openbare procedure waarbij gegund wordt op beste prijs-kwaliteitsverhouding voor de hand.

Er zijn situaties waarbij maar één geschikte leverancier of aannemer de gevraagde werken, diensten of producten kan leveren. Bijvoorbeeld vanwege een monopolypositie op de markt of intellectuele eigendomsrechten.[B.B.1] In dat geval kunt u de opdracht onder bepaalde voorwaarden rechtstreeks gunnen of een onderhandelingsprocedure toepassen.

Meer informatie: Europese Specifieke procedures  

Gunningscriterium

Er zijn drie gunningscriteria die u mag toepassen: laagste prijs, laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit enf de beste prijs-kwaliteitverhouding. Kiest u voor (één van de varianten van) de laagste prijs, dan zult u de hele markt willen betrekken en ligt een openbare procedure wellicht voor de hand. Het criterium beste prijs-kwaliteitsverhouding brengt een hogere administratieve last met zich mee. Inschrijvers hebben meer tijd nodig om hun offerte op te stellen en u om de gunningscriteria op te stellen en de offertes te beoordelen. Voordeel van het toepassen van de beste prijs-kwaliteitverhouding is dat u de offertes op prijs en kwaliteit met elkaar kunt vergelijken.

Wilt u de beste prijs-kwaliteitverhouding toepassen en toch de administratieve lasten beperken, dan kunt u beter kiezen voor de niet-openbare procedure. U nodigt dan alleen door u geselecteerde gegadigden uit om een inschrijving te doen. Dat scheelt offertekosten en beperkt het aantal te beoordelen offertes. 

Meer informatie: Selecteren - Toetsen uitsluitingsgronden en ...

Beleidsdoelen

Alle procedures bieden bij in te kopen leveringen, diensten en werken evenveel ruimte om eisen te stellen met betrekking tot duurzaam inkopen, social return, innovatie bevorderen en MKB betrekken. Alleen bij het toepassen van een procedure met het gunningscriterium de beste prijs-kwaliteitverhouding kan ook de mate waarin tegemoet wordt gekomen aan wensen met betrekking tot bovenstaande aspecten worden gehonoreerd.

Meer informatie: Beleidsdoelen bij inkoop  

Concurrentie

Hoeveel concurrentie is nodig om daadwerkelijke mededinging te creëren? Om dit te kunnen beoordelen, is grondige kennis van de markt onontbeerlijk. Hoe meer kennis u van de markt heeft, hoe beter u in staat bent om de juiste procedure te kiezen.

Bij een openbare procedure volgen meestal veel aanbiedingen. Bij een niet-openbare procedure wordt slechts een klein aantal inschrijvers (bij een Europese procedure minimaal vijf) gevraagd een inschrijving te doen. Bij een mededingingsprocedure met aankondiging, de concurrentiegerichte dialoog en het innovatiepartnerschap bedraagt dit aantal 3. Een marktverkenning kunt u bij de voorbereiding van de opdracht helpen om te bepalen met welke procedure u de beste resultaten zult behalen.

Doorlooptijd procedure

Europese aanbestedingsprocedures hebben voorgeschreven minimale doorlooptijden. Aanbieders moeten de tijd krijgen om zich aan te melden en hun inschrijving op te stellen.

Keuze openbaar of niet-openbaar

Een openbare procedure duurt normaal minimaal 45 kalenderdagen. Een niet-openbare procedure duurt minimaal 70 kalenderdagen. Bij een niet-openbare procedure bedraagt de aanmeldtermijn, tussen aankondiging van de opdracht en ontvangst van een verzoek tot deelneming, minimaal 30 kalenderdagen. De inschrijvingstermijn, tussen het verzenden van de uitnodiging tot het doen van een inschrijving en ontvangst van de inschrijving, bedraagt minimaal 40 kalenderdagen. De voorselectie zorgt er dus voor dat de niet-openbare procedure langer duurt.  

Doorlooptijd eigen organisatie

Bij het plannen van een aanbestedingsprocedure moet u ook rekening houden met de doorlooptijd binnen uw eigen organisatie. Bijvoorbeeld de benodigde tijd voor het opstellen van het bestek, het aankondigen van de opdracht, het beoordelen van ingediende stukken en het opstellen van afwijzings- en gunningsbrieven.

Verkorting/verlenging van termijnen

Uitgangspunt van de Aanbestedingswet 2012 is dat u als aanbestedende dienst met elektronische middelen kosteloze, rechtstreekse en volledige toegang tot de aanbestedingsstukken geeft. Dit vanaf de datum van bekendmaking van de aankondiging van een opdracht. Indien u deze toegang niet kunt geven dan dient u de minimale termijn voor inschrijving met 5 dagen te verlengen. Ook het doen van een vooraankondiging de termijn verkorten.

Verder kunt u onder bepaalde omstandigheden bijzondere en versnelde procedures toepassen. Bij dwingende spoed kunt u gebruik maken van een onderhandelingsprocedure zonder aankondiging. Dit onder voorwaarde dat u de termijnen van de openbare procedure, de niet-openbare procedure of de mededingingsprocedure met onderhandeling niet in acht kan nemen. Denk hierbij aan het herstellen van dijken bij een watersnoodramp. Ook is er een versnelde procedure beschikbaar als daar dringende redenen voor zijn die minder urgent zijn dan dwingende spoed.

Voor beide spoedprocedures geldt dat deze alleen mogen worden toegepast als u de omstandigheden niet kon voorzien of voorkomen en deze niet door uw eigen toedoen zijn ontstaan.

Aankondigingen die langs elektronische weg zijn opgesteld en aan het Publicatiebureau EU zijn verzonden, worden pas uiterlijk vijf dagen na verzending bekendgemaakt.

Houdt er daarom rekening mee dat de termijnen al gaan lopen na verzending van de aankondiging, terwijl ondernemingen nog geen kennis kunnen nemen van de aankondiging. U moet de verzenddatum van de aankondiging kunnen aantonen.

Meer informatie:
Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging
Europese specifieke procedures - Versnelde procedure

Factsheet: Termijnen Aanbestedingswet 2012

Belang van het product

Voor het classificeren van de door u in te kopen artikelen kunt u gebruikmaken van de portfolioanalyse van Kraljic (de Kraljic-matrix). Dit is een analyse waarbij alle in te kopen producten worden verdeeld in vier groepen:  

  • routinematige producten
  • hefboomproducten
  • strategische producten
  • knelpuntproducten

Afhankelijk van de mate waarin een productgroep beïnvloed wordt door inkooprisico's en/of financiële risico's, zal een indeling in een van de vier genoemde categorieën plaatsvinden.

Hoe belangrijk is het in te kopen product voor het interne bedrijfsproces van uw organisatie? Dat beïnvloedt namelijk de inkoopstrategie van uw organisatie en de inkoopprocedure bij een aanbesteding. 

Routinematige producten

Dit zijn goed verkrijgbare producten die door veel leveranciers worden geleverd in een doorzichtige markt. De producten zijn onderling goed te vergelijken, bijvoorbeeld kantoorartikelen. Deze producten hebben weinig invloed op de voortgang van uw bedrijfsproces en vormen dus weinig risico.

Bij de meeste organisaties vormt dit het overgrote deel van de inkoop. U moet deze producten zo goedkoop en efficiënt mogelijk inkopen. Streef dus naar optimalisatie van het inkoopproces, bijvoorbeeld via e-aanbesteden. U kunt de producten het beste inkopen via een openbare procedure met de laagste prijs als gunningscriterium. Bij gezamenlijke inkoop kunt u bovendien kwantumkortingen behalen. 

Hefboomproducten

Dit zijn producten waar een geringe prijswijziging een groot effect heeft voor uw organisatie. Het hangt van uw type organisatie af wat voor uw organisatie hefboomproducten vormen.

De producten zijn in het algemeen goed onderling te vergelijken in een doorzichtige markt met meerdere leveranciers. U dient deze producten dus zo scherp mogelijk in te kopen. Door bijvoorbeeld via gezamenlijke inkoop kwantumkorting behalen. De openbare procedure met laagste prijs als gunningscriterium is de meest aangewezen procedure voor de inkoop van deze producten.  

Het verdient aanbeveling om geen langetermijncontracten te sluiten en optimaal gebruik te maken van de concurrentie op de markt. Voorbeelden van hefboomproducten zijn drukwerk, computers en kantoorinrichting. 

Strategische producten

Strategische producten zijn van grote invloed op het functioneren van uw organisatie of het bereiken van de belangrijkste doelen van uw organisatie. Bijvoorbeeld de aankoop van een complex ICT-systeem.

Het zijn meestal complexe producten afgestemd op de specifieke behoefte van uw organisatie, waarvoor weinig leveranciers zijn in een ondoorzichtige markt. Deze producten vormen een hoog inkooprisico voor uw organisatie. 

Het aangaan van langdurige samenwerkingsverbanden met leveranciers waarin kennis en ervaring worden uitgewisseld is vaak verstandig. Wisselen van leverancier is vaak lastig. De niet-openbare procedure of waar mogelijk de concurrentiegerichte dialoog zijn de beste procedures. Het verdient aanbeveling de aanbiedingen vooral op kwaliteit te beoordelen.

Knelpuntproducten

Knelpuntproducten hebben weinig invloed op het financiële resultaat van uw organisatie, maar hun aanwezigheid is van grote invloed op de continuïteit van uw organisatie. Zij vormen dus een groot risico. Voorbeelden zijn onderhoud van installaties of reserveonderdelen.  

De producten zijn vaak moeilijk verkrijgbaar of zijn maar bij één leverancier te koop. De risico's van aanlevering op korte en op langere termijn zullen goed ingeschat moeten worden. De leverancier heeft veel onderhandelingsmacht. Voor de inkoop kan het beste de niet-openbare procedure gevolgd worden of in voorkomende gevallen de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging.  

Meer informatie: Inkoopmatrix Kraljicexternelinkteken.gif