Abnormaal lage inschrijving(en)

Bij een abnormaal lage inschrijving of te wel de vloek van het winnende aanbod heeft de winnende inschrijver zijn inschrijfprijs te laag geraamd voor de noodzakelijke werkzaamheden. Dit kan leiden tot kwalitatief lagere leveranciersprestaties, omdat de leverancier het verschil tussen zijn prijs en de werkelijke prijs op één of andere manier wil terugverdienen. Deze situatie kunt u als inkoper dus het best proberen te vermijden.

Paradox: Vloek van het winnende aanbod
Aanbesteden en de vloek van het winnende aanbod
Beste PKV-aanbestedingen
Gevolgen van abnormaal lage inschrijvingen
Invloed op mededinging
Afhandelen van een abnormaal lage inschrijving
Voorkomen van abnormaal lage inschrijvingen
Contractmanagement
Juridisch kader

Paradox: Vloek van het winnende aanbod

De vloek van het winnende aanbod of de vloek van de winnaar is een paradox uit de veilingwereld. Bij een veiling met onvolledige informatie kan het winnende bod hoger zijn dan de waarde van het geveilde object. Alle deelnemers van de veiling maken een subjectieve inschatting van de waarde van het object. De deelnemer die de hoogste subjectieve inschatting maakt van de waarde van het object, wint de veiling. Bij aanbesteden is een vergelijkbare maar omgekeerde paradox aanwezig. Gegadigden kunnen namelijk een te lage prijs aanbieden voor de werkzaamheden. Hoe meer gegadigden een bod doen of hoe dominanter de prijs is in de gunning, hoe groter de kans dat de winnende inschrijver een abnormaal lage inschrijving doet en zo tegen de paradox van de vloek van het winnende aanbod aanloopt.

Aanbesteden en de vloek van het winnende aanbod

Een lage inschrijving hoeft niet direct een abnormaal lage inschrijving te zijn en hoeft niet te betekenen dat de winnende inschrijver tegen de vloek van het winnende aanbod is aangelopen. Inschrijvers kunnen ook uit strategische overwegingen een lage inschrijving indienen. Redenen voor een strategisch lage inschrijving kunnen zijn:

  • Veroveren van een marktpositie
  • Synergievoordelen met andere opdrachten
  • Aanvullende inkomsten uit bonussen, provisies en vrijkomende materialen
  • Onduidelijkheden in het bestek
  • Ongelukkig gekozen Beste PKV methodiek

Een inschrijver loopt juist tegen de vloek van het winnende aanbod aan als niet alle informatie om een goede inschrijving op te stellen beschikbaar is. Ook kan gedurende de looptijd van het contract de wereld veranderen waardoor de omstandigheden anders worden. Denk hierbij aan het toekomstig aantal reizigers, de staalprijs of specifieke technische condities. Wanneer het ontbreken van informatie en de toekomstige omstandigheden voor risico is van de inschrijvers, zal elke inschrijver een eigen subjectieve inschatting maken van dit risico. Deze inschatting is van invloed op de prijs en de eventuele inkomsten uit de werkzaamheden. Bij een aanbesteding op prijs, maakt de inschrijver die de risico's het kleinst inschat, de grootste kans de aanbesteding te winnen.

Voorbeeld

Een voorbeeld van een branche waarin de vloek van het winnende aanbod kan voorkomen is de Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning), denk aan het aan huis leveren van maaltijden voor ouderen. Voor zowel de aanbestedende dienst als elke inschrijver ontbreekt informatie over de kosten om de werkzaamheden uit te voeren. Denk hierbij aan de drukte op de weg en de exacte omvang van de vraag. Er is over het algemeen weinig informatie uit het verleden beschikbaar. Verder heeft elke inschrijver een eigen kostenstructuur. De aanbestedende dienst vraagt een aanbieding te doen op basis van een vaste prijs per bezorgde maaltijd. Op basis van de informatie van de aanbestedende dienst en de eigen bedrijfsinformatie maken de inschrijvers een zo goed mogelijke inschatting van de te maken kosten. Deze inschattingen zullen verschillen, sommige zijn optimistischer dan andere. Het uiteindelijke bod van elke inschrijver is gebaseerd op de kosten met een opslag voor winst en risico. Het valt daarom te verwachten, dat ondanks dat elke inschrijver een reële inschatting van de prijs probeert te maken, juist de meest optimistische inschrijver de opdracht gegund krijgt. In dit geval de inschrijver die de kostprijs en de opslag voor de risico's waarschijnlijk heeft onderschat.

Beste PKV-aanbestedingen

Een PKV-aanbesteding neemt het risico op deze paradox af, omdat de inschrijvers bewuster over de opdrachten en daarmee de risico's moeten nadenken, toch blijft de paradox bestaan als bijvoorbeeld:

  • De prijs dominant is
  • De eisen en de wensen multi-interpretabel zijn

Bij een Beste PKV-aanbesteding, beschrijft elke inschrijver de kwaliteit die hij gaat leveren en stelt de bijbehorende kostprijs voor deze kwaliteit vast. De inschrijver met de laagste inschatting van de kostprijs maakt nog steeds de meeste kans op de opdracht. Dit is in het bijzonder het geval als de subgunningscriteria weinig onderscheidend zijn. Daarnaast kan de aangeboden kwaliteit door de aanbestedende dienst anders worden geïnterpreteerd en beoordeeld dan door de inschrijver is bedoeld. Elke inschrijver beschrijft zo uitputtend mogelijk de te leveren kwaliteit. Echter, een aanbestedende dienst kan deze beschrijving positiever beoordelen dan werd bedoeld door de inschrijver. Hierdoor maakt deze inschrijver de meeste kans op de opdracht, maar kan de door de aanbestedende dienst verwachte kwaliteit mogelijk niet voor de aangeboden prijs geleverd worden.

Ook het vaststellen dat sprake is van een abnormaal lage inschrijving en daarmee het vaststellen dat een inschrijver tegen de vloek van het winnende aanbod aangelopen is, kan bij beste PKV-aanbesteding lastiger zijn. Voor de aanbestedende dienst is het bij Beste PKV namelijk moeilijker een nauwkeurige kostenraming te maken. Het is moeilijker inschatten wat er geleverd gaat worden en tegen welke prijs. Dit is immers het bijzonder moeilijk bij functioneel gespecificeerde bestekken in combinatie met EMVI. Er bestaat namelijk geen eenduidige uniforme set met definities van kostelementen met bijbehorende prijzen en er zijn scopeverschillen tussen de verschillende inschrijvingen en uw eigen inschatting. Deze verschillen maakt het complex om uw kosteninschatting, de prijs van de winnende aanbieding en de overige aanbiedingen te vergelijken.

Gevolgen van abnormaal lage inschrijvingen

Als een opdrachtnemer tegen de vloek van het winnende aanbod opgelopen is, dan zal hij zich inspannen het verlies te minimaliseren. Globaal heeft hij hiervoor drie mogelijkheden:

  • Het verminderen van de kwaliteit
  • Het doorleggen van de gevolgen in de keten
  • Het sturen op meerwerk

Het verminderen van de aangeboden kwaliteit kan op alle contractuele eisen plaatsvinden. Zo kan de opdrachtnemer sturen op een verminderde productkwaliteit, de betrouwbaarheid van leveringen kunnen worden beperkt of de levertijd kan worden verlengd. Het doorleggen van de gevolgen in de keten betekent dat ook onderaannemers en toeleveranciers geconfronteerd worden met de vloek. Opdrachtnemers zullen bijvoorbeeld proberen hun inkoopprijzen bij hun onderaannemers en toeleveranciers te verlagen en eventueel de betalingstermijnen te verlengen. Het resultaat van het doorleggen van de gevolgen is dat ook de onderaannemers en de toeleveranciers zich op vergelijkbare wijze inspannen het verlies te verminderen. Mogelijk stuurt de opdrachtnemer op meerwerk als deze hiervoor mogelijkheid ziet in het contract.

De inspanningen van de opdrachtnemer en de keten om het verlies te minimaliseren, kan gevolgen hebben voor de klanttevredenheid en de reputatie van de opdrachtnemer en mogelijk de hele bedrijfstak. Zo kan de verminderde kwaliteit en het meerwerk mogelijk uw vertrouwen schaden bij toekomstige aanbestedingen.

Invloed op mededinging

Het is lastig een mathematisch criterium te hanteren, waarmee betrouwbaar een abnormaal lage inschrijving kan worden vastgesteld. In de praktijk bestaan er drie methodieken. Bij grote afwijkingen in prijs kunt u (optioneel) deze gebruiken als richtinggevend voor nader onderzoek. De methodieken zijn:

  • Relatieve methodiek
  • Absolute methodiek
  • Gemengde methodiek

Meer informatie: Toelichting methodieken

Afhandelen van een abnormaal lage inschrijving

Als u een mogelijk abnormaal lage inschrijving heeft geïdentificeerd met een van de bovenstaande methodieken, vraag dan voor voorlopige gunning altijd om een toelichting op de inschrijving voordat u deze inschrijving afwijst. Hiervoor kunt u schriftelijke verduidelijkende vragen stellen eventueel aangevuld met een verificatiegesprek om de inschrijving gezamenlijk met de inschrijver te onderzoeken. Let er op, dat aanpassingen van de inschrijvingen in deze fase niet zijn toegestaan en de verduidelijkingen contractueel bindend zijn.

Verduidelijkingen kunnen verband houden met:

  • de doelmatigheid van het bouwproces, van het productieproces van de producten of van de dienstverlening;
  • de gekozen technische oplossingen of uitzonderlijk gunstige omstandigheden waarvan de inschrijver bij de uitvoering van de werken, de levering van de producten of het verlenen van de diensten kan profiteren;
  • de originaliteit van het ontwerp van de inschrijver;
  • de naleving van de bepalingen inzake arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden die gelden op de plaats waar de overheidsopdracht wordt uitgevoerd;
  • de ontvangst van staatssteun door de inschrijver.

Als een inschrijving abnormaal laag is vanwege ontvangen staatssteun, dan biedt u de inschrijver voldoende tijd om aan te tonen, dat de ontvangen staatssteun niet in strijd is het Verdrag over de werking van de Europese Unie (artikelen 107 en 108). Pas hierna kunt u de inschrijving afwijzen. Wijst u op basis van staatssteun een inschrijving af, dan stelt u de Europese Commissie daarvan in kennis.

Besluit u een abnormaal lage inschrijving af te wijzen, dan stelt u de nieuwe winnaar van uw aanbesteding vast. Bij relatieve Beste PKV beoordeling kan een rangordeparadox ontstaan. Deze paradox kunt u het beste voorkomen door een absolute Beste PKV beoordeling toe te passen.

Document: Handreiking: Hoe bepaal je de beste prijs-kwaliteitverhouding?

Voorkomen van abnormaal lage inschrijvingen

Ongeacht het toegepaste guningscriterium zijn er mogelijkheden om het risico op een abnormale lage inschrijving te verkleinen en een abnormaal lage inschrijving eerder te identificeren. Ten eerste belegt bij marktpartijen geen risico's welke niet of moeilijk door de markt beheerst en gedragen kunnen worden. Hiernaast kunt u proberen de marktrisico's te verkleinen door gegadigde meer inzicht te geven in de aard van de opdracht. Hierdoor kunnen gegadigden makkelijker hun prijs bepalen. Verder kunt u maatregelen nemen om abnormaal lage inschrijvingen beter te identificeren.

Verkleinen marktrisico's

  • Met een marktconsultatie kunt u aanbesteding zo in richten dat deze begrijpelijk zijn voor marktpartijen. Ook kunt u een marktconsultatie gebruiken om inzicht te verkrijgen in kostenelementen en prijzen;
  • Nodig gegadigden uit voor een aanwijzing. Marktpartijen krijgen zo meer gevoel bij de feitelijke opdracht. Ook specifieke details en risico's kunt u in een aanwijzing verduidelijken. Mocht een aanwijzing niet mogelijk zijn, geef dan een mondelinge toelichting op het bestek, wijs op bijzonderheden;
  • Deel uw eerdere ervaringen met gelijksoortige opdrachten. Ondervonden problemen bieden inschrijvers inzicht in de risico's van de opdracht;
  • Neem alle vragen uit de nota van inlichting serieus en geef passende antwoorden. Bij onduidelijke vragen kunt u de vraagsteller om een toelichting vragen (en leg communicatie vast);
  • Zorg voor een heldere structuur van het bestek en eenduidige eisen en neem niet te veel bijzondere bepalingen op en licht deze altijd toe. U kunt van marktpartijen verwachten dat zij het hele bestek lezen, maar bepalende eisen en bepalingen in het bestek, kunt u beter op de meest toegankelijk plek zetten zodat marktpartijen deze echt niet missen;
  • Neem ervaringseisen of gunningscriteria op waarmee een inschrijver kan aantonen dat de risico's van de opdracht worden begrepen en beheerst;
  • Voeg alle mogelijk relevante informatie aan uw bestek toe, ook informatie die mogelijk tegenstrijdig is met andere informatie. In dit geval benoem de tegenstrijdigheid en meldt welke informatie contractueel prevaleert.

Identificeren en handelen bij abnormaal lage inschrijving

  • Stel ramingen op aan de hand van een prijzendatabase, deel hiervoor prijzen met andere aanbestedende diensten. Op deze wijze kunt u makkelijker uitgewerkte ramingen opstellen;
  • Hanteer over de aanbestedingen heen eenduidige kostenelementen en vraag bij elke aanbesteding uitgewerkte prijsspecificaties op bij de winnende inschrijving;
  • Verbeter uw kwantitatieve beoordelingssystematiek van Beste PKV-criteria;
  • Verkrijg inzicht in de invloed van Beste PKV-criteria op prijzen;
  • Ken de markt en onderzoek de aanbiedingen uit eerdere aanbestedingen;
  • Gebruik je recht op verduidelijkingsvragen als je een abnormaal lage inschrijving vermoedt;
  • Biedt opdrachtnemers de mogelijkheid een verzoek tot terugtrekken van de inschrijving in te dienen als er sprake blijkt te zijn van een abnormaal lage inschrijving. Hierbij kunt u eventueel eisen dat de inschrijver het prijsverschil tussen zijn inschrijving en de nummer twee geheel of gedeeltelijk moet betalen.

Contractmanagement

Mocht u als aanbestedende dienst te maken krijgen met een leverancier, die tegen de vloek van het winnende aanbod is aangelopen, dan kan het contactmanagement zeer uitdagend worden. Om verminderde kwaliteit te signaleren en bij voorkeur te voorkomen, wordt een extra inspanning ter naleving van het contract gevraagd.

Uit rationele overwegingen kan een marktpartij er dan voor kiezen om de kwaliteit te verminderen waar uw kosten van toezicht het hoogst zijn. U kunt bijvoorbeeld denken aan werkzaamheden die in de nacht of in een ver land worden uitgevoerd of achteraf niet goed verifieerbaar zijn. Een andere mogelijkheid is dat de gevraagde kwaliteit wel behaald wordt, maar alleen ten koste van meerwerk en wijzigingen of door het onder druk zetten van onderaannemers of toeleveranciers om hun prijzen te verlagen. Ten slotte kan het risico bestaan, dat de leverancier door deze paradox failliet dreigt te gaan en u naar een andere opdrachtnemer op zoek moet.

Als u tijdens het contractmanagement erachter komt dat uw leverancier een abnormaal lage inschrijving heeft gedaan, is het zaak dit zo snel mogelijk bespreekbaar te maken. Dan kunt u tijdig met de leverancier op zoek gaan naar een passende oplossing.In het uiterste geval kunt u besluiten over te gaan tot een heraanbesteding.

Juridisch kader

De Aanbestedingswet 2012 biedt geen definities wat een abnormaal lage inschrijving is. Artikel 2.116 van de Aanbestedingswet 2012 biedt wel een specifieke procedure voor het afhandelen van abnormaal lage inschrijvingen. U dient aanbiedingen af te wijzen die de milieu of sociale wetgeving schenden of aan te merken zijn als illegale staatssteun. Jurisprudentie staat het gebruik van een mathematisch criterium als indicator voor een abnormaal lage inschrijving toe zolang u de berekeningswijze deelt en de uitkomsten gebruikt als startpunt voor nader onderzoek. Wijst u een inschrijving af, dan neemt u in het proces-verbaal van opdrachtverlening de redenen hiervoor op.

Jurisprudentie: Abnormaal lage inschrijving
Inkoopproces: Gunnen - Ongeldige en bijzondere inschrijvingen