Discussiebijeenkomst Ruimte voor inkoop op maat – passend bij lokale wensen - verslag 11 juli 2018

Aanbesteden, subsidie of Open House: welk instrument past het beste bij de beleidsdoelstellingen van de gemeente in het sociaal domein? Over deze lastige vraag en andere fundamentele keuzes gingen inkopers en beleidsmedewerkers van gemeenten en andere betrokkenen met elkaar in discussie aan de hand van 4 prikkelende inleidingen. Deze inleidingen werden verzorgd door Zorgregio Midden IJssel/Oost Veluwe, gemeente Achtkarspelen-Tytsjerksteradiel, gemeente Utrecht en onderzoeksbureau Public Procurement Research Centre. PIANOo organiseerde deze discussiebijeenkomst op 11 juli 2018.

Aanleiding en missie van de bijeenkomst

Het doel van de bijeenkomst, toegelicht door Maarten Kaster (manager PIANOo) was om meer inzicht te krijgen in de afwegingen die gemeenten in de praktijk maken om te komen tot het meest passende instrument voor invulling van het sociaal domein. De bijeenkomst startte met drie korte inleidingen van de vertegenwoordigers van Zorgregio Midden IJssel/Oost Veluwe, gemeente Achtkarspelen-Tytsjerksteradiel (8KTD) en gemeente Utrecht. Daarna gaf onderzoeksbureau Public Procurement Research Center (PPRC) een korte uiteenzetting over haar onderzoek naar de gemeentelijke inkooppraktijk in het zorgdomein, dat zij in opdracht van PIANOo heeft uitgevoerd.

Inspiratiebron voor besliskader

De opbrengst van de bijeenkomst zal als inspiratiebron dienen voor onder meer een besliskader over de te maken keuzes. Deze zal breder gedeeld worden om ook andere inkopers en beleidsmedewerkers er hun voordeel mee te laten doen bij de voorbereiding van de nieuwe contractrondes.

Zorgregio Midden IJssel/Oost Veluwe: aanbesteden

Maarten Swagerman, projectleider van zorgregio Midden IJssel/Oost Veluwe, verzorgt de inleiding. Zorgregio Middel IJssel/Oost Veluwe kiest voor het aanbesteden conform het verlichte regime voor sociale en andere specifieke diensten (hierna: de sas-procedure). De keuze voor de sas-procedure is mede gebaseerd op de volgende bestuurlijke uitgangspunten:

  • kwaliteit staat voorop: tevredenheidsdrempel als barrière om een partij al dan niet tot de procedure toe te laten;
  • gemeenten willen sturen en in the lead zijn: omdat het om kwetsbare bevolkingsgroepen gaat, hebben gemeenten een bijzondere zorgplicht die voortvloeit uit de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo);
  • tussentijdse toetreding voor de nieuwe partijen is mogelijk;
  • flexibiliteit van eisen: de opdrachtgever moet partijen kunnen aanspreken op het moment dat er ondermaats wordt gepresteerd. Gemeenten kunnen ook het contract beëindigen als een aanbieder niet langer aan de eisen voldoet;
  • kennismaken met de markt door middel van een uitvoerige marktconsultatie. In samenwerking met de zorgaanbieders is nagedacht over het ontwikkelen van het inkoopkader/product/contract;
  • keuzevrijheid voor cliënten: doordat er veel aanbieders worden gecontracteerd en de keuze aan cliënten wordt gelaten, is er geen omzetgarantie voor de aanbieders;
  • mogelijkheid tot het opbouwen van een langdurige relatie met zorgaanbieders: raamovereenkomst van 3x3 jaar.

Vertaling naar sas-procedure

Deze bestuurlijke uitgangspunten zijn vertaald naar de inkoop van de Wmo en Jeugdhulp middels de aanbesteding van een overheidsopdracht. De sas-procedure leent zich uitstekend voor de inkoop van Wmo en Jeugdhulp en biedt voldoende ruimte om alle bestuurlijke uitgangspunten in de inkoopopdracht te verwerken. In de voorbereidingsfase kwam men samen met de aanbieders en cliënten tot een inkoopnota die de toekomstvisie op de zorg en samenwerking presenteert. Op deze manier wordt gezorgd dat cliënten mee worden genomen in het inkoopproces en dat er een draagvlak voor de toekomstige ontwikkelingen, zoals innovatie, wordt gecreëerd.

Tip: investeer in kennis

Ook gezien het feit dat de zorgmarkt momenteel nog onvolwassen is, is het belangrijk dat de gemeente de zorgaanbieders bij de hand neemt en de controle over de uitvoering heeft. De belangrijkste tip van Maarten Swagerman is om te blijven investeren in kennis over en weer: dit bevordert een doelmatige omgang met overheidsgeld.

8KTD: Open House

Hans Hellendoorn, inkoopadviseur van 8KTD, verzorgt de inleiding. KTD koopt de zorg conform de Open House-methode in, dat wil zeggen door middel van een toelatingsprocedure zonder gunning waarbij de cliënt de uiteindelijke keuze maakt. De gemeente contracteert en betaalt de leverancier die ten behoeve van een cliënt voorzieningen levert. De reden om voor open house te kiezen is met name om de inkoop van zorg niet onnodig ingewikkeld en juridisch te maken. Bij de aanbesteding van zorg zijn naast de Aanbestedingswet 2012 meerdere wetten betrokken. Deze grote hoeveelheid wetten zorgt ervoor dat gemeenten snel op rechtmatigheid gaan focussen en de doelmatigheid uit het oog verliezen.

Kennisontwikkeling

Wat een Open House-model brengt is kennisontwikkeling bij de gemeente en bij de zorgaanbieders. Dit realiseert u door met elkaar in contact te blijven niet alleen tijdens de voorbereidende fase maar ook na de inwerkingtreding van het contract. Dit brengt onder anderen het verminderen van de administratieve kosten zowel aan de kant van de aanbestedende dienst als aan de kant van de aanbieders.

Risicobeheersing

Een andere reden om voor een Open House-model te kiezen is risicobeheersing: als een beperkt aantal partijen worden gecontracteerd (wat eerder het geval is bij een overheidsopdracht),  levert dit extra risico’s op voor gemeenten. In geval van bijvoorbeeld faillissement of niet-nakoming van de overeenkomst moet er dan al snel een nieuwe aanbesteding plaatsvinden. Tevens geldt bij open house niet het leerstuk van de wezenlijke wijziging uit het aanbestedingsrecht. Verder biedt het Open House-model een aanleiding voor prijsconcurrentie omdat de kwaliteit steeds belangrijker wordt. De aanbieders worden gestimuleerd om zich op kwaliteit te onderscheiden om zo veel mogelijk klanten te krijgen.

Vergelijking modellen beide regio's

Beide regio’s lijken dezelfde argumenten te gebruiken om hun keuze te onderbouwen. Beiden worden geleid door risicobeheersing en de vrijheid van de cliënt om zelf een zorgaanbieder te kiezen. Zorgregio Midden IJssel/Oost Veluwe legt echter de focus op de kwaliteitsstempel die door gunningscriteria wordt gehandhaafd: de aanbestedende dienst kan sturen op kwaliteit en de beste leveranciers kiezen. De keuzevrijheid van de burger wordt deels beperkt door de voorkeuren van de gemeente die als kwaliteitshoeder optreedt. 8KTD legt daarentegen meer nadruk op de keuzevrijheid van de cliënt en dejuridisering van de procedure die formeel niet onder de Aanbestedingswet 2012 valt. Ook is de risicobeheersing volgens haar beter geborgd in het model van Open House.

Gemeente Utrecht: Subsidiëren of overheidsopdracht

Ellen van der Vorst, bestuursadviseur van de gemeente Utrecht, verzorgt de inleiding. Voor de keuze tussen subsidie en aanbesteden, gebruikt gemeente Utrecht een eigen afwegingskader. In dit kader spelen factoren als het concrete karakter van de uitvraag en het aantal van potentiele aanbieders een rol. Verder is de kennis van de markt en het product essentieel voor de keuze van deze procedure. Daarnaast spelen zulke factoren als afdwingbaarheid van de prestaties, verband tussen betaling en prestatie en de zeggenschap over de invulling van de activiteiten. Bij subsidie zijn de prestaties niet afdwingbaar, er wordt maximaal de kostprijs vergoed en de ontvanger bepaalt zelf hoe hij de activiteiten vorm gaat geven. Bij een aanbesteding zijn prestaties afdwingbaar in rechte, er wordt een marktprijs betaald en de opdrachtgever heeft de invulling van de werkzaamheden zelf in de hand.

Voor Utrecht heeft dit afwegingskader ertoe geleid dat zij de wijkteams, die als poortwachter fungeren voor de toegang tot de zorg, subsidieert. De aanvullende zorg wordt aanbesteed door middel van een overheidsopdracht.

Dilemma's

De belangrijkste dilemma’s waar de gemeente Utrecht mee te maken heeft gekregen en die door de andere gemeenten onderschreven worden, zijn:

  • de wens om continuïteit in het zorgaanbod te garanderen is vaak tegenstrijdig met het creëren van een open speelveld en eerlijke concurrentie;
  • het stimuleren van innovatie in de zorg die op meerdere manieren mogelijk is, maar niet altijd duidelijk is welk manier gekozen moet worden;
  • afhankelijkheid van gebouwen (vastgoed, omgeving, buurt) brengt met zich mee dat men eerder gaat subsidiëren;
  • steeds veranderende wetgeving en de tijd die er nodig is om die te incorporeren terwijl de zorg gewoon geleverd moet blijven;
  • spanning tussen politiek-bestuurlijke doelen en wet- en regelgeving.

Plenaire discussie

Jan Telgen, PPRC, verzorgt de plenaire discussie. Jan Telgen presenteerde de belangrijkste uitkomsten uit de Gemeentelijke Zorgmonitor 2018, dat onderzoeksbureau PPRC recent heeft uitgevoerd naar de inkoopmethoden die gemeenten hanteren in het sociaal domein en de knelpunten die door gemeenten worden ervaren.

Discussiepunten

Aan de hand daarvan formuleerde hij een aantal belangrijke discussiepunten die vervolgens ter plenaire bespreking werden gesteld, hierbij enkele voorbeelden:

  • Resultaatgericht te werk gaan, op cliëntniveau mogelijk maken om resultaten af te dwingen.
    Het bepalen van resultaat is niet altijd eenvoudig omdat een leverancier vaak van een andere partij afhankelijk is (ketenverantwoordelijkheid). Hoe meet u of het gewenste resultaat daadwerkelijk is bereikt? Cliënten beoordelen de aanbieders op basis van de medewerker die bij hun thuis langs komt. Hoe is zo’n oordeel te herleiden tot een oordeel over de aanbieder in zijn geheel?
  • Gemeente moet er bovenop zitten en de kwaliteitseisen stellen.
    Het is de zorgplicht van de gemeente dat de burgers voldoende gepaste zorg geleverd krijgen. Hoe bepaalt u wat de kwaliteit is? Neemt u de cliëntbeoordelingen mee? Past dit altijd bij de aard van de zorg? En zo nee, hoe meet u anders de kwaliteit van de geleverde diensten?
  • Gevallen verschillen van elkaar, maatwerk is nodig.
    Hoe waarborgt de gemeente dat de zorg op maat wordt geleverd? Voldoende gespecialiseerde aanbieders of één generalist? Hoe zorgt u ervoor dat de kosten van de maatwerkvoorzieningen beheersbaar blijven?
  • Model van opdrachtgeverschap wordt niet genoemd in gemeenteraadsstukken, terwijl dit een essentieel element is voor het vormen van beleid en het vertalen daarvan naar de inkoop.
    Bij gemeentebestuurders dient meer aandacht voor de inkoop in het sociaal domein gecreëerd te worden. Inkoop is een middel om een doel te bereiken, maar dit geldt in andere sectoren evenwel. Er dient dus voldoende aandacht te worden besteed aan de interne organisatie en de samenwerking tussen de beleidsafdelingen en de inkopers.
  • Er zijn meer partijen betrokken bij bepaalde vormen van zorg dan alleen gemeente, aanbieder en cliënt.
    Denk aan de inspecties, rechters, certificerende instellingen en artsen. Het is dus niet altijd noodzakelijk om bepaalde eisen aan de partijen te stellen, maar in vele gevallen daartegenover dient de gemeente goed opletten dat de resultaten en kwaliteitseisen voldoende objectief en afdwingbaar zijn gedefinieerd. Rechtszekerheid van cliënten moet voor de rechter worden afgedwongen. Zo moest gemeente Sittard terug naar de oude bekostigingsvorm (PxQ) in plaats van resultaatbekostiging, omdat het resultaat niet helder genoeg werd gedefinieerd.
  • Transformatiedoelstellingen en de vraag in hoeverre iedere inkoopmethode tot de realisatie van deze doelstellingen bijdraagt.

Volgens de meeste aanwezigen gaat het niet om welke procedure gekozen wordt, maar om de doelen, resultaten en de kwaliteit die bereikt worden.

Meer informatie:
Dossier Sociaal Domein