Subsidie

Toon pagina in menu

Een subsidie is een eenzijdige aanspraak op financiële middelen die een gemeente verstrekt met oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan een gemeente geleverde goederen of diensten (overheidsopdracht). De subsidiabele activiteiten kan een gemeente als subsidieverstrekker in beginsel dan ook niet afdwingen.

Een gemeente kan met het subsidie-instrument invulling geven aan haar zorgtaken. Daarbij gelden de kaders van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de (Europese) staatssteunregels. Het zijn stimuleringsmaatregelen waarbij een gemeente een tegemoetkoming in de kosten geeft. Subsidiëring vereist veelal een wettelijke grondslag (zoals een kaderwet of een subsidieregeling) maar er bestaan ook begrotingssubsidies en incidentele subsidies.

Subsidierelaties

Binnen het sociaal domein passen gemeenten het subsidie-instrument toe voor zowel algemene voorzieningen als voorzieningen waarvoor een inwoner een individuele beschikking nodig heeft. Een gemeente dient steeds vooraf vast te stellen of zij gebruik wil en kan maken van een subsidierelatie.

Voordeel

Voordeel van het toepassen van subsidies is dat de gemeente vooraf nauwkeurig kan bepalen wie onder welke omstandigheden toegang heeft tot de subsidieregeling bij de levering van welke voorziening. U als gemeente moet in beginsel iedere leverancier die aan de subsidiecriteria voldoet toelaten tot de regeling waarna volgens ‘wie het eerst komt die het eerst maalt’ of het tenderprincipe het beschikbare subsidiebudget wordt verstrekt.

Nadeel

Nadeel is dat u de subsidiabele activiteiten niet kunt afdwingen. Hooguit kunt u aan de beschikking tot subsidieverlening een uitvoeringsovereenkomst verbinden maar dit geeft niet dezelfde mogelijkheden als bij het sluiten van een overheidsopdracht. Indien een subsidieontvanger de subsidiabele activiteiten niet uitvoert of zich niet houdt aan de subsidieverplichtingen/voorwaarden dan kunt u wel de subsidie lager of op nihil vaststellen en eventuele verstrekte voorschotten terug vorderen.

Aanbestedingsregels

Bij subsidierelaties kan overigens ook sprake zijn van een aanbestedingsplicht. Deze volgt in bepaalde gevallen rechtstreeks uit de Aanbestedingswet 2012. Het gaat dan om bepaalde werken en daaraan gerelateerde diensten waarbij de opdracht voor meer dan 50 procent wordt gesubsidieerd door de overheid (artikel 2.8 van de Aanbestedingswet 2012). Daarnaast kan het zijn dat een gemeente in haar subsidievoorwaarden haar eigen inkoopbeleid doorlegt. Dit betekent dat een subsidieontvanger indien deze bij het uitvoeren van de subsidiabele activiteiten derden betrekt, gehouden is het inkoopbeleid van de gemeente toe te passen. Voor de beoordeling van de juiste rechtsverhouding (subsidie of opdracht) is niet van belang hoe deze wordt genoemd maar hoe deze feitelijk wordt vormgegeven.

Visiedocument: subsidie of overheidsopdracht

Gemeenten dienen ook te beseffen dat het (overwegend) subsidiëren van organisaties ertoe kan leiden dat deze als publiekrechtelijke instelling kwalificeren en dat zij daarmee gehouden zijn de aanbestedingsregels toe te passen. Afhankelijk van de hoogte van de financiering, de wijze van toezicht kan de rechtspositie van een dergelijke instelling veranderen. Een gemeente dient dan ook periodiek te toetsen of een organisatie al dan niet als publiekrechtelijke instelling kwalificeert.

Inkoopproces: Aanbestedingsplicht

Subsidie of overheidsopdracht: het grijze gebied

Een subsidie is een eenzijdige aanspraak op financiële middelen, verstrekt door een bestuursorgaan met het oog op bepaalde activiteiten, anders dan als betaling van aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Van een overheidsopdracht is sprake bij een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel (tegen betaling of op geld waardeerbaar) die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten is gesloten en die betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten. Of er sprake is van de levering van een goed of dienst aan een aanbestedende dienst, is lang niet altijd duidelijk en soms lijken de begrippen elkaar zelfs te overlappen. Denk aan de situatie waarin aan en beschikking tot subsidieverlening een uitvoeringsovereenkomst is verbonden. Het doel van een subsidie is om in het algemeen belang bepaalde activiteiten te stimuleren die zonder een tegemoetkoming in de kosten niet van de grond zouden komen. Met een overheidsopdracht koopt de overheid vooral in het eigen belang tegen een marktconforme vergoeding diensten, producten of goederen in.

Is de betaling marktconform (inclusief een winstmarge) en neemt de gemeente als opdrachtgever het initiatief om de taken binnen het sociaal domein uitgevoerd te krijgen, dan wijst dit erop dat het om een opdracht gaat. Toch bieden deze aanwijzingen niet altijd uitkomst en is er in veel gevallen sprake van een ‘grijs gebied’ waarin gemeenten zelf een keuze moeten maken.

Visiedocument: Subsidie of overheidsopdracht

Het maken van de keuze voor subsidie of opdracht is ook relevant voor het rechtsregime. Op een subsidie is het bestuursrecht van toepassing (inclusief bezwaar/beroep). Op een overheidsopdracht is het aanbestedingsrecht van toepassing waarbij er civielrechtelijke mogelijkheden voor rechtsbescherming zijn. 

Subsidie en staatssteun

Het verstrekken van subsidie kan leiden tot ongeoorloofde staatssteun. Een subsidie is tevens staatssteun wanneer aan de volgende vijf criteria is voldaan:

  • de subsidie wordt door of met staatsmiddelen (waaronder gemeentelijke en provinciale subsidie) bekostigd;
  • de subsidie komt ten goede aan bepaalde aanbieders;
  • de subsidie levert een aanbieder voordeel op die deze niet langs de normale weg zou hebben verkregen;
  • de subsidie vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen; en
  • de subsidie heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

Subsidie en ongeoorloofde staatssteun

Wanneer subsidie leidt tot ongeoorloofde staatssteun, kan de gemeente verplicht worden de subsidie terug te vorderen. Voordat de gemeente besluit om bepaalde taken binnen het sociaal domein te subsidiëren is het daarom verstandig na te gaan of dit zou kunnen leiden tot onrechtmatige staatssteun. Aan de hand van de uitkomst kan de gemeente bepalen of zij overgaan tot subsidieverstrekking en zo ja, onder welke voorwaarden.

Meer informatie: Europa Decentraal 

Wanneer kiezen voor opdracht i.p.v. subsidie

Om te voldoen aan de resultaatsverplichting in de Wmo 2015 en de zorgtaak in de Jeugdwet, wilt u als gemeente wellicht af kunnen dwingen dat de afgesproken activiteiten worden uitgevoerd. Is dat het geval dan kiest u eerder voor een overheidsopdracht dan voor een subsidie. De gemeente kan in dat geval nakoming van de overeenkomst en dus uitvoering van de taken binnen de Wmo en Jeugdwet vorderen. In het subsidierecht kan dat niet. Worden de activiteiten niet uitgevoerd, dan stelt de gemeente de subsidie lager of op nihil vast. Uitvoering van de activiteiten afdwingen kan weer wel als de gemeente een uitvoeringsovereenkomst koppelt aan de subsidieverlening, in de overeenkomst kan men de uitvoering van de activiteiten verplicht stellen. Het nadeel hiervan is dat men met twee rechtsregimes te maken krijgt en mogelijk het aanbestedingsrecht van toepassing is omdat de uitvoeringsovereenkomst als opdracht wordt gezien.

Verdelingsmechanismes bij subsidie

Als er sprake is van een subsidieplafond dan dient de gemeente een wijze van verdeling van de subsidiegelden te kiezen. Iedere verdelingssystematiek kent zijn eigen voor- en nadelen. Er zijn verschillende manieren om het beschikbare subsidiebudget te verdelen. De meest bekende zijn de verdeling op basis van het ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ en het tenderprincipe.  Tendersubsidies lijken qua procedure nog het meest op het aanbesteden van overheidsopdracht. Het blijft evenwel een stimuleringsmaatregel en geen marktconforme levering van goederen of diensten. Kenmerkend voor een tenderprocedure is dat het gaat om een rangschikking van de subsidieaanvragen op basis van een (onderlinge) vergelijking op één en hetzelfde moment onder dezelfde omstandigheden. De aanvragen die aan de drempelvereisten voldoen en in principe dus in aanmerking komen voor een subsidie, worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria. De nadelen van een tendersystematiek zijn dat de administratieve last hoog is, dat vanwege de kwalitatieve onderlinge vergelijking van voorstellen eerder conflicten ontstaan en dat de rechtsbescherming beperkter is nu in bezwaar en beroep alleen wordt beoordeeld of de besluitvorming onzorgvuldig dan wel op onrechtmatige wijze heeft plaatsgevonden (marginale toets).

VNG Handreiking: Overheidsopdracht en subsidie