College van Beroep voor bedrijfsleven stelt 5 prejudiciële vragen (week 37)

Feiten en omstandigheden

Met het besluit van 21 december 2023 beoogde de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (thans: de staatssecretaris Openbaar Vervoer en Milieu)  voor de periode 2025-2033 de verbindingen over het Nederlandse hoofdrailnet, op een aantal uitzonderingen na, in hun geheel onder te brengen in een openbaredienstverplichting en die verplichting ook aan één concessiehouder op te leggen. De staatssecretaris betoogde dat het hoofdrailnet een coherent vervoerssysteem is op een zeer intensief bereden spoorwegnet met belangrijke positieve netwerkeffecten en met winstgevende en verlieslatende lijnen, dat in het belang van de reiziger en meer in het algemeen met het oog op het realiseren van de beleidsdoelstellingen, als geheel in stand moet blijven. De staatssecretaris vindt dat de prestatie die hij verlangt, ook in de periode 2025-2033 het best (en uitsluitend) door NS kan worden geleverd en heeft daarom de concessie onderhands gegund.

De vervoerders (o.a. Arriva, EBS, Keolis Nederland, Qbuzz en Transdev) zijn ten eerste van mening dat de staatssecretaris het vervallen van de bevoegdheid om een concessie onvoorwaardelijk onderhands te gunnen, met een kunstgreep heeft omzeild. Ten tweede vinden zij dat de staatssecretaris hun recht om in open toegang vervoersdiensten aan te bieden, niet of onvoldoende bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Daarbij nemen de vervoerders als uitgangspunt dat de rechtspraak van de Unierechters over het aanmerken van diensten als diensten van algemeen economisch belang in relatie tot het opleggen van openbaredienstverplichtingen en het daartoe afsluiten van openbaredienstcontracten, van toepassing is op elke dienst van algemeen economisch belang en daarmee dus ook op personenvervoersdiensten van algemeen economisch belang als bedoeld in Verordening 1370/2007.

5 prejudiciële vragen

“Het College heeft vastgesteld dat met betrekking tot deze 2 punten (het overgangsrecht dat geldt voor de bevoegdheid tot onvoorwaardelijke onderhandse gunning en het verband tussen de bevoegdheid tot het opleggen van openbaredienstverplichtingen en het recht op open toegang) vragen over de uitleg van het Unierecht aan de orde zijn die nog niet eerder zijn beantwoord en waarop het antwoord ook niet zonder meer duidelijk is. Het College heeft ook vastgesteld dat het voor de definitieve beslechting van het geschil tussen partijen noodzakelijk is dat deze vragen worden beantwoord. Het College zal daarom, als verwijzingsplichtige rechter, met toepassing van artikel 267 van het VWEU het Hof van Justitie verzoeken uitspraak te doen over een vijftal (prejudiciële) vragen.”

Vraag 1

Is het zonder meer in overeenstemming met artikel 8, tweede lid, aanhef en onder iii, van Verordening 1370/2007 als (zoals in dit geval) de bevoegde instantie vóór het vervallen daarvan, op grond van artikel 5, zesde lid, een openbaredienstcontract gunt dat geen langere looptijd heeft dan tien jaar en niet later eindigt dan op 24 december 2033?

Vraag 2

Als vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, staat artikel 8, tweede lid, onder iii, van Verordening 1370/2007 er dan aan in de weg dat de bevoegde instantie kort vóór het vervallen daarvan, op grond van artikel 5, zesde lid, een openbaredienstcontract gunt (in dit geval: op 21 december 2023) dat niet kort daarna (in dit geval: op 1 januari 2025) ingaat? Komt daarbij (doorslaggevende) betekenis toe aan de lengte van de door de bevoegde instantie voor de concessiehouder noodzakelijk geachte mobilisatieperiode als de lengte van die voorbereidingstijd (zoals in dit geval) afwijkt van de eerdere praktijk in de betrokken lidstaat, het openbaredienstcontract wordt gegund aan dezelfde concessiehouder als voordien en de specificaties en het toepassingsgebied van het nieuwe contract in betekenende mate overeenkomen met die van het nog lopende contract? Wat is daarvoor dan de rechtsbasis?

Vraag 3

Hoe verhoudt de rechtspraak van de Unierechters over het aanmerken van diensten als diensten van algemeen economisch belang in relatie tot het opleggen van openbaredienstverplichtingen, zich tot het specifieke beoordelingskader van Verordening 1370/2007 en Richtlijn 2012/34?

Vraag 4

Wat is, in het licht van het antwoord op vraag 3, het verband tussen enerzijds de in artikel 2 bis, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van “openbaredienstverplichting” in artikel 2, aanhef en onder e), van Verordening 1370/2007 neergelegde bevoegdheid, en anderzijds het in artikel 10, tweede lid, van Richtlijn 2012/34 neergelegde recht van spoorwegondernemingen op toegang tot de spoorinfrastructuur in alle lidstaten met het oog op de exploitatie van passagiersvervoer?

Vraag 5

Hoe ver strekt, in het licht van het antwoord op vraag 4, de verplichting van de bevoegde instantie om voorafgaand aan (het voornemen tot) het opleggen van een openbaredienstverplichting de binnenlandse spoorwegmarkt te onderzoeken? Volstaat een onderzoek naar de bereidheid en de reële mogelijkheden van commerciële exploitanten om de op grond van de beleidsdoelstellingen verlangde prestatie in open toegang te leveren of is vereist dat de beoordeling van het marktaanbod plaatsvindt op het niveau van het aanbod in open toegang van specifieke treindiensten waarop de voorgenomen openbaredienstverplichting betrekking heeft?

Uitkomst inbreukprocedure staat niet vast

“Het College ziet geen grond om vooruitlopend op de beantwoording door het Hof van Justitie van de prejudiciële vragen (en op de einduitspraak van het College), de staatssecretaris ertoe te verplichten het door de vervoerders bepleite onderzoek uit te voeren. Aan het gegeven dat de Europese Commissie de zaak aanhangig heeft gemaakt bij het Hof van Justitie kent het College niet de door de vervoerders gewenste betekenis toe. De vraag of het standpunt van de Europese Commissie juist is, ligt nu juist in deze procedures en ook in de inbreukprocedure voor. De uitkomst daarvan staat nog geenszins vast.”

VdLC publishers/consultants BV, 17 september 2025)

Lees de volledige uitspraak op rechtspraak.nl