Visie: social return

Het Europese en nationale aanbestedingsrecht biedt de mogelijkheid tot het toepassen van sociale aspecten bij het verstrekken van overheidsopdrachten. De inzet van Social Return on Investment (hierna: social return) is geen (Europeesrechtelijke) verplichting voor aanbestedende diensten. De rijksoverheid past social return volgens haar inkoopbeleid toe bij aanbestedingen binnen de categorieën 'werken' en 'diensten' boven het bedrag van 250.000 euro en met een minimale opdrachttermijn/looptijd van 6 maanden. Sinds 1 januari 2018 is er een nieuwe social return beleid waarbij maatwerk een grotere rol speelt. Gemeenten passen social return in de praktijk op grote schaal toe, vaak met als subdoel dat het aantal uitkeringsgerechtigheden in de eigen gemeente daalt. (november 2018)

In deze visie gaat de vakgroep Aanbestedingsrecht van PIANOo dieper in op de begripsuitleg, het wettelijke kader en aandachtspunten van social return. Ook beschrijft ze enkele voorbeelden en methodieken die in de praktijk worden toegepast.

Wat is social return?

Social return is een aanpak om meer werkgelegenheid te creëren voor mensen met een grote(re) afstand tot de arbeidsmarkt. Inkopers van overheden kunnen, bij het verstrekken van opdrachten, de opdrachtnemer stimuleren of verplichten om kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt te betrekken bij de uitvoering van de opdracht.

Relatie met voorwerp van de opdracht

De uit te voeren werkzaamheden door mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt dienen in directe relatie te staan tot het voorwerp van de opdracht. Voorbeeld: Als een winnende inschrijver een brug gaat bouwen, dan mag de medewerker bijvoorbeeld geen (algemene) administratiewerkzaamheden uitvoeren die niet in relatie staan tot de te bouwen brug. Er is (bijvoorbeeld) wel verband met het voorwerp van de opdracht wanneer:

  • de administratie wordt uitgevoerd voor het project;
  • verkeer wordt omgeleid op de plek van de bouwwerkzaamheden;
  • meegebouwd wordt aan de brug;
  • veiligheidscontroles worden uitgevoerd.

Meer informatie: Praktijkvoorbeelden van social return

Reikwijdte van de te stellen voorwaarden

De toepassing van social return beleid moet in overeenstemming zijn met het Unierecht (VWEU). Het dient daarom te voldoen aan de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht: non-discriminatie, objectiviteit, transparantie en proportionaliteit. Een gemeente kan op deze gronden niet voorschrijven dat inschrijvers kwetsbare mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (zonder arbeidsbetrekking) uit diezelfde gemeente in dienst dienen te nemen, of dat deze groep via de gemeente ingehuurd dient te worden.

Het is van belang dat u voor elke opdracht bepaalt of de inzet van social return proportioneel is, gezien de waarde van de opdracht en het type werk of dienst. Bij leveringen wordt social return nagenoeg niet toegepast. De reden hiervoor is dat de directe arbeidscomponent bij een overheidsopdracht voor leveringen vaak een stuk kleiner is. Bij een kleine overheidsopdracht (met een geraamde waarde van bijvoorbeeld 50.000,- euro) met een lage loonsom kan het eisen van social return disproportioneel zijn (Commissie van Aanbestedingsexperts, advies 290).

VWEU  op wetten.overheid.nl
Advies 290  op commissievanaanbestedingsexperts.nl

Hoe kunt u social return vormgeven in een aanbesteding?

Social return kan in de aanbesteding worden meegenomen als minimumeis in de opdrachtspecificatie. Bijvoorbeeld een percentage van de loonsom van de overeenkomst, een percentage van de aanneemsom of een aantal arbeidsuren. Een percentage van de loonsom zal veelal passend zijn. Door te kiezen voor een percentage van de loonsom is er een directe relatie tot de arbeidscomponent.

Daarnaast kan social return worden toegepast als (sub)gunningscriterium. Een (sub)gunningscriterium maakt onderdeel uit van de Beste Prijs-Kwaliteitsverhouding (BPKV). Zo kan een aanbestedende dienst bijvoorbeeld meer punten toekennen aan een inschrijving waarin een groter percentage social return wordt ingezet bij de uitvoering van de opdracht. Een andere mogelijkheid is om punten toe te kennen aan een Plan van Aanpak, waarin de inschrijver beschrijft hoe zij social return zal toepassen. De vakgroep merkt op dat een inschrijving bij de beoordeling volledig controleerbaar dient te zijn voor de aanbestedende dienst. Op grond van artikel 2.113 Aanbestedingswet 2012 dient de aanbestedende dienst de inschrijvingen te kunnen controleren o(tijdens de aanbestedingsprocedure) op de door hem gestelde functionele eisen en wensen aan de te leveren prestatie.

Tot slot kan social return via een 'bijzondere uitvoeringsvoorwaarde' worden opgelegd. Aanbestedende diensten kunnen ook daarbinnen inschrijvers verplichten om een bepaald percentage van (bijvoorbeeld) de loonsom van een opdracht aan te wenden om personen met een grote(re) afstand tot de arbeidsmarkt in te zetten voor het uitvoeren van een overheidsopdracht. De daadwerkelijke wijze van invullen is de verantwoordelijkheid van de opdrachtnemer. Uitvoeringsvoorwaarden worden, anders dan minimumeisen in de opdrachtspecificatie en gunningscriteria, pas tijdens de uitvoering gecontroleerd.

Dossier: BPKV

Kanttekeningen aan social return

Er zijn marktpartijen die uit eigen beweging al een maatschappelijk vriendelijk personeelsbeleid voeren. Aanvullende eisen van een aanbestedende dienst kunnen voor deze marktpartijen onevenredig zijn. Daarnaast kunnen verplichtingen die voortvloeien uit de Participatiewetten de toepassing van social return tezamen mogelijk disproportioneel zijn. Volgens de Participatiewet dienen werkgevers met meer dan 25 werknemers (of 40.575 verloonde uren) een bepaald percentage mensen met een ziekte of handicap in dienst te nemen.

Dossier: Participatiewet

Methodes in de praktijk

Veel gemeenten zijn zich bewust van bovenstaande kanttekeningen. Zij zijn bereid om reeds behaalde (toegevoegde) maatschappelijke waarde mee te nemen in aanbestedingen. De bouwblokkenmethode en de PSO-ladder worden soms op deze wijze vormgegeven. Let op: de relatie met het voorwerp van de (toekomstige) overheidsopdracht is een wettelijke vereiste, en dus ook bij deze methodes verplicht!

Bouwblokkenmethode

Kern van de bouwblokkenmethode is dat een aanbestedende dienst verschillende social return-activiteiten c.q. verplichtingen benoemt (en daaraan relatieve bedragen koppelt), en dat een marktpartij zelf kan bepalen welke activiteit/verplichting zij wenst toe te passen. De winnende inschrijver is verplicht om een bepaald (relatief) bedrag te behalen.

Wanneer een aanbestedende dienst bereid is om het huidige personeelsbestand van de inschrijver mee te nemen in haar beoordeling, dan wordt er niet voldaan aan de wettelijke vereisten van social return.

social return: Voorbeeld bouwblokkenmethode  op utrecht.nl

Prestatie Socialer Ondernemen

De Prestatieladder Socialer Ondernemen (PSO) is een landelijk meetinstrument én keurmerk dat de mate van Sociaal Ondernemen objectief zichtbaar maakt. De PSO-ladder kent verschillende niveaus. Een marktpartij kan stijgen op de ladder, wanneer de directe sociale bijdrage én indirecte sociale bijdrage van een organisatie stijgt. Van directe sociale bijdrage is sprake als een marktpartij uit eigen initiatief kwetsbare medewerkers inhuurt, zonder dat zij de medewerkers koppelt aan een (toekomstige) overheidsopdracht. Van indirecte sociale bijdrage is sprake indien een marktpartij producten of diensten inkoopt bij andere PSO-gecertificeerde organisaties en SW-bedrijven. De vakgroep is van mening dat een inschrijver niet op basis van een behaalde positie op de ladder kan voldoen aan de gestelde eisen ten aanzien van social return.

PSO-ladder  op pso-nederland.nl

Uitvoeringsproblemen in de praktijk

Ongewenste effecten van social return kunnen zijn:

  • Het toepassen van social return kan een dusdanig effect hebben dat door het inzetten van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt andere deelnemers van de arbeidsmarkt verdreven worden. Hier is sprake van wanneer goed functionerende medewerkers van een ondernemer werkzaamheden 'verliezen', omdat mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt deze werkzaamheden gaan uitvoeren.
  • Als de inschrijver pas na gunning nadere invulling aan zijn social return-verplichtingen hoeft te geven, kan bij onvoldoende nakoming de gunning niet alsnog ongedaan worden gemaakt. Inschrijvers kunnen hierdoor vrijblijvend toezeggingen doen. Ontbinding op grond van wanprestatie is mogelijk, maar dit heeft vaak verstrekkende operationele gevolgen. In de praktijk gebeurt dit meestal niet. Boeteclausules kunnen uitkomst bieden, al hebben die soms tot gevolg dat ze alvast worden 'meegenomen' in de inschrijfprijs. Voor een succesvolle toepassing van social return in de praktijk is goed contractmanagement cruciaal.

Interessante praktijkvoorbeelden

  • De regio's Friesland, Groningen en Drenthe hebben ieder een uniform social return beleid ontwikkeld, o.a. door het opzetten van een coördinatiepunt social return. Voor marktpartijen die in meerdere gemeenten werkzaamheden verrichten is een uniforme benadering prettig.
    Socialreturninderegio.nl 
  • Er zijn intermediairs die marktpartijen kunnen helpen bij het vinden van geschikte medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt. Deze intermediairs hebben meestal ook kennis van subsidieregelingen. Het komt voor dat de intermediair bereid is om de persoon met een afstand tot de arbeidsmarkt zelf in dienst te nemen.
  • Verscheidene aanbestedende diensten kiezen er voor om enkele opdrachten voor te behouden aan SW-bedrijven. Een aanbestedende dienst kan de deelneming aan een procedure voor de gunning van een overheidsopdracht voorbehouden aan sociale werkplaatsen en aan ondernemers die de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen tot hoofddoel hebben, of de uitvoering ervan voorbehouden in het kader van programma's voor beschermde arbeid, mits ten minste 30% van de werknemers van deze werkplaatsen, ondernemingen of programma's gehandicapte of kansarme werknemers zijn (artikel 2.82 Aanbestedingswet 2012)

Dossier: Aanbestedingswet 2012 (artikel 2.82)
Meer informatie: Voorbereiden- Opstellen selectiecriteria

Conclusie

Zowel op landelijk als decentraal niveau wordt social return veelvuldig toegepast. De verplichtingen die voortvloeien uit de Participatiewet en de toepassing van social return kunnen disproportioneel zijn voor marktpartijen. Daarnaast worden ondernemingen die uit eigen beweging al een maatschappelijk vriendelijk personeelsbeleid voeren niet beloond bij toekomstige overheidsopdrachten. In de praktijk nemen sommige aanbestedende diensten deze prestaties toch mee in de beoordeling. Zuiver juridisch gezien ontbreekt in dat geval de relatie met het voorwerp van de opdracht. De vakgroep adviseert om per opdracht te bekijken óf en op welke wijze social return kan worden toegepast.

Meer informatie

PIANOo.nl:
Dossier: Social return

Andere websites:
Social-return  op europadecentraal.nl
Sociale-criteria  op europadecentraal.nl
Social Return bij de Rijksoverheid  op maatwerkvoormensen.nl

Beleidsnota's
Leidraad Social return gemeente Amsterdam  op amsterdam.nl
Nieuws over aanpassing SR beleid gemeente Amsterdam  op amsterdam.nl
Gemeente Utrecht en social return  op utrecht.nl
Gemeente Den Haag: Regeling social return  op denhaag.nl
Protocol gemeente Rotterdam social return  op rotterdam.nl

Onderzoek en advies:
Onderzoek lokaal en regionaal Social Return beleid  op platform31.nl
Advies van Doorne/TNO prestatieladder socialer ondernemen (2013)  op publicspaceinfo.nl.nl

Handreikingen:
Handreikingen Social return
VNG: handreiking social return bij inkoop door gemeenten (pdf)  op vng.nl
Werkwijze Social Return Rijksoverheid
Social return bij aanbestedingen in de bouw en infra  op bouwendnederland.nl
Handleiding Social return voor opdrachtgevers in de bouw en infra (pdf)  op tno.nl

Initiatieven vanuit het bedrijfsleven:
Social return  op groenebouwhekken.nl