Maatschappelijk vastgoed verduurzamen? Let dan hierop!

Samenvatting

Welke kansen en belemmeringen ervaren gemeentes bij verduurzaming van maatschappelijk vastgoed? Op basis van die hoofdvraag bekeken we bouwprojecten in heel Nederland. Gebouwen met verschillende functies, aanbestedingsvormen en contracten. Onze bevindingen zijn in te delen binnen 4 thema’s: Samenwerking, Financiën en risico’s, Ambities en resultaten en Contractvormen.

Geleerde lessen en tips

• Thema 1: Samenwerking
  Een harde randvoorwaarde voor goede samenwerking én verduurzaming is meerjarige continuïteit van beleid én geld.
• Thema 2: Financiën en risico’s
  Zeer belangrijk voor gemeentes is het financiële plaatje, inclusief bijbehorende risico’s.
• Thema 3: Ambities en resultaten
  Scherp definiëren duurzaamheid en bijbehorende ambities.
• Thema 4: Contractvormen
  Goed en helder opdrachtgeverschap is essentieel. Een duidelijke contractvorm maakt hier onderdeel van uit.

Thema 1: Samenwerking

Een harde randvoorwaarde voor goede samenwerking én verduurzaming is meerjarige continuïteit van beleid én geld. Gemeentes kunnen dit borgen door budgetten vast te leggen in de meerjarenbegroting. Daarnaast moet de betrokkenen voldoende kennis, ervaring en mandaat hebben om te kunnen beoordelen of adviezen en plannen voor verduurzaming houtsnijden, en dus wel of niet moeten worden meegenomen.

Werken aan de relatie

Ook een goede relatie tussen gemeentes en opdrachtnemers is essentieel. Zo’n relatie bestaat uit wederzijds vertrouwen en begrip. Concrete afspraken – bijvoorbeeld over wie wanneer risico’s draagt – zijn nuttig, maar beide kanten moeten wel de ruimte hebben om gedurfde keuzes te maken én elkaar die ruimte gunnen. Daardoor worden namelijk creatieve processen mogelijk. En die kunnen weer uitmonden in technisch en financieel innovatieve oplossingen. Hoe meer positieve resultaten deze opleveren, hoe minder men teruggrijpt naar een contract. Soms wordt zo’n overeenkomst zelfs nauwelijks meer gebruikt, al willen de meeste gemeentes óók op contracten kunnen sturen.

Samen knopen doorhakken

Succesvolle samenwerking en verduurzaming vereisen ook dat beide partners voldoende relevante kennis en ervaring hebben. Dat zij eindgebruikers zowel voor als tijdens het proces consulteren. En dat projectleiders aan beide kanten van de samenwerking het mandaat hebben van hun organisatie om met elkaar knopen door te hakken. Als opdrachtgever en opdrachtnemer er open voor staan, dan kan het zinvol zijn een mediator in te zetten om het samenwerkingsproces vorm te geven.

Thema 2: Financiën en risico’s

Zeer belangrijk voor gemeentes is het financiële plaatje, inclusief bijbehorende risico’s. Zo speelde de afweging 'wel of geen Total Cost of Ownership (TCO)' in alle projecten een rol. Gemeentes onderschrijven de meerwaarde van werken met TCO; dit kan leiden tot duurzamere, langere-termijn-investeringen en daarmee tot energie- en geldbesparing. Niet iedere gemeente houdt zich al bezig met TCO. Eén van de gemeentes had nog geen TCO, laat staan de bijbehorende specifieke inrichting van de inkoop, maar wél een professionele inkooporganisatie die met BREEAM-certificaten werkt. Een andere gemeente heeft nog geen structureel meerjaren-investeringsplan, vanwege te beperkt budget.

Omgaan met de split incentive

Een andere bevinding is dat zowel een TCO-aanpak als een ESCo-constructie manieren zijn om met de split incentive om te gaan. Zo’n ESCo-constructie onderdeel van een geïntegreerd contract maken? Dat is alleen aantrekkelijk voor aannemers als zij de investering in energiebesparende maatregelen met voldoende marge terugverdienen. De split incentive kan ook bij geïntegreerde contracten blijven bestaan tussen onderaannemers. Als de opdrachtgever ervoor kiest om de split incentive te behouden, dan is een traditioneel contract een logisch instrument. Maar dan is de financiële prikkel voor de opdrachtnemer om de meest duurzame maatregel te realiseren wel minder. Tussenvormen zijn allianties of bouwteams, waarbij de verantwoordelijkheden gelijker verdeeld zijn.

Botsende belangen voorkomen

Gemeentes doen er goed aan zich af te vragen of zij echt verschillende partijen verantwoordelijk willen maken voor de bouw en de exploitatie. Als je deze verantwoordelijkheid splitst, ontstaan er namelijk tegengestelde belangen. De bouwer wil zo goedkoop mogelijk bouwen, om daarmee zijn winstmarge te vergroten. En de exploitant wil juist een hoogwaardige en daarmee vaak duurdere realisatie; die leidt immers tot lage beheer-, onderhoud- en energiekosten.

Risico’s slim verdelen

Bij een ESCo-constructie liggen de financiële risico’s voornamelijk bij de aannemer. In één van de onderzochte projecten draagt de aannemer relatief veel risico vanwege een DBFMO-constructie. Alleen in tijden van economische recessie zullen aannemers, hard op zoek naar werk, bereid zijn om veel risico te lopen. Daarbij gaat hun bereidheid om gedurfde innovatieve keuzes te maken wel vaak omlaag. In een hoogconjunctuur ligt het voor de hand dat de publieke sector meer risico draagt. Dit kan met een financiële garantstelling.

Praktische tips bij garantstellingen

• Zet financiële garantstellingen tegenover duurzame ambities.
• Bundel projecten voor financiering. Zo is er meer risicospreiding en resultaat.
• Bekijk met andere overheden welke projecten regionaal gebundeld kunnen worden.
• Benader gebundelde projecten vanuit de vastgoedportefeuille.
• Werk met buyer groups om de markt zekerheid te geven en uit te dagen om te investeren in nieuwe producten of diensten.

Het is onverstandig te veel financiële risico’s bij de markt te leggen. Marktpartijen kunnen ontwerpen zó maken dat risico’s zoveel mogelijk gemitigeerd worden en (indirect) alsnog bij de gemeente terechtkomen. Een betere aanpak is om samen risico’s en kansen in beeld te krijgen en deze ook samen te minimaliseren. Allianties zijn goede samenwerkingsvormen hiervoor.

Vastgoedprojecten centraliseren

Tegengestelde belangen binnen de overheid kunnen (duurzaamheids)ambities in de weg staan. Dit valt te voorkomen door bouw- en renovatieprojecten te centraliseren in één vastgoedafdeling. Hiervoor moeten begrotingsbudgetten vooraf bepaald en vastgelegd worden. Zo’n 'hek' om de meerjarenbegroting voor vastgoed is nodig om uit de politieke waan van de dag te komen en betrouwbare lange termijnbesluiten te kunnen nemen.

Concrete handelingsperspectieven

• Laat TCO in de hele organisatie ‘landen’ door de inkooporganisatie en de geldstromen te centraliseren. Dat resulteert in duurzamere, langere-termijn-investeringen en daarmee geld- en energiebesparing.
• Zorg voor een centrale vastgoedorganisatie om tegengestelde belangen tegen te gaan. Laat begrotingsbudgetten door de raad vaststellen voor langdurige stabiliteit en zekerheid.
• Met een TCO-benadering vorm je een goed beeld van baten en lasten. Laat de markt verantwoordelijkheid nemen met een ESCo-constructie als onderdeel van een geïntegreerd contract.
• Neem als overheid risico op je door financieel garant te staan. Vertaal duurzame ambities naar meer budget. Verhoog de rendementseisen voor de markt en bereken de risico’s ook door in de begroting.
• Vraag duurzame projecten gebundeld aan om deze toch te kunnen financieren. Dat zorgt voor risicospreiding bij de geldverstrekker.

Thema 3: Ambities en resultaten

‘Bij sommige gemeentes waren duurzaamheid en bijbehorende ambities eerst niet scherp gedefinieerd. Dat deden zij alsnog, bijvoorbeeld via ateliersessies met het projectteam, de omgeving en eindgebruikers. Ook zorgden zij ervoor dat de duurzame ambities landden binnen de inkooporganisatie, inclusief de bijbehorende manier van denken en werken.’

Ambitie aandacht geven

Hoe concreter je ambities vastlegt, met bijvoorbeeld MilieuPrestatie Gebouwen (MPG)-scores en watt-per-vierkante-meter, hoe minder 'ambitie-erosie' plaatsvindt. Ambities moeten concreet aandacht krijgen in gemeentebeleid; dit geeft leveranciers en aannemers ook zekerheid. Neem als gemeente je eigen verantwoordelijkheid en operationaliseer je ambities. No-regret-maatregelen – waarbij u met uw uw aanpassingen rekening houdt met verdergaande maatregelen in de toekomst – kunnen altijd, parallel aan de langetermijnplanning en -maatregelen.

Verschillende oplossingen

Sommige gemeenten maken de impact van duurzame ambities concreet met certificaten, zoals GPR-gebouw en BREEAM (Excellent), al dan niet onder begeleiding van een adviseur. Meerdere gemeenten stelden bij de aanbesteding ook aanvullende eisen, zoals gebruik van een lokale, duurzame warmtebron. Bij het gebruik van MPG lopen gemeenten met circulaire ambities vaak tegen kinderziektes aan, omdat veel circulaire materialen nog niet onder dit certificaat vallen. Een aantal gemeenten was niet al te 'streng' qua ambitie: zij wilden een zo duurzaam mogelijk gebouw met een zo laag mogelijke energierekening binnen het beschikbare budget. Wel wilden ze de mogelijkheid om het gebouw verder te verduurzamen wanneer daar in de toekomst wél budget voor was.

Thema 4: Contractvormen

Eén van de ondervraagde gemeentes benadrukte dat goed en helder opdrachtgeverschap essentieel is. Een duidelijke contractvorm is hier onderdeel van. Bij alle ondervraagde partijen zijn de ervaringen met geïntegreerde contracten goed. Bij zo’n geïntegreerd contract voegt een gemeente het ontwerp en de realisatie van een project samen in één uitvraag. Soms voegt ze daar de exploitatie aan toe, uitgevoerd door de aannemer. Dit contracttype sluit goed aan bij de vraag naar een gedeelde verantwoordelijkheid en een intensieve samenwerking, nodig om innovatieve ambities te realiseren. Bij traditionele contracten is de verantwoordelijkheid van aannemers kleiner en de samenwerking meer gericht op controle.

Meer controle hebben

Eén van de ondervraagde gemeentes wilde deze focus op controle. Daarom koos ze voor een Engineer, Build, Maintain (EBM)-contract voor het gebouw en een Design, Build, Maintain, Operate (DBMO)-contract voor de warmteopwek-installatie. Dit betekent dat er weliswaar vertrouwen was en dat de aannemende partijen de ruimte kregen, maar dat de ontwerpen toch goedgekeurd moesten worden door de raad. Deze gemeente vindt niet alleen het contract en de samenwerking van groot belang, maar zeker ook het contractmanagement.

Contractvoorbeelden

• Bouwteams: Er is bij deze contractvorm verregaande samenwerking en gedeelde verantwoordelijkheid, al heeft de gemeente de eindverantwoordelijkheid. Dit sluit goed aan bij de wens zoveel mogelijk te realiseren en te leren op het gebied van circulair bouwen.
• Engineer, Build, Maintain (EBM)-contract (meer controle door opdrachtgever) en Design, Build, Maintain, Operate (DBMO)-contract (meer ruimte voor opdrachtnemer): De gemeente heeft bij deze contracten controle en lage kosten, de aannemer medeverantwoordelijkheid en een proactieve rol. Past bij een goede samenwerking waarin scherp contractmanagement, vertrouwen en ruimte geven centraal staan.
• Energy Service Company (ESCo)-contract: In deze contractvorm besteedt de gemeente beheer, onderhoud en energie uit bij één partij. Dit werkt goed bij scholen. Zij profiteren van lage kosten en goed beheer, en krijgen advies en kennis. Alles wat niet met educatie te maken heeft, is uit handen gegeven aan een professionele organisatie – met een proactieve rol voor de aannemer. Vanwege de druk op de prijs en ad hoc handelen van de gemeente is zo’n ESCo-contract financieel wel spannend voor de aannemer.
• Design, Build and Maintain (DBM)-contract in combinatie met ESCo: Bij deze contractvorm ligt meer verantwoordelijkheid bij de opdrachtnemer. Ook hier geeft de gemeente veel uit handen en is er veel onderling vertrouwen in de samenwerking. Er ontstaat veel kwaliteit binnen een krap budget.